導 讀
我國城市再生水利用仍處于起步階段，且發展不均衡。通過梳理再生水利用及定價理論相關文獻研究、我國城市再生水利用特點及價格管理實踐，分析價格政策等有關問題。在借鑒國外城市相關經驗的基礎上，對中國典型城市案例進行研究，并提出推進中國城市再生水利用及完善再生水價格形成機制等有關政策建議。
我國城市水資源形勢嚴峻、缺水狀況突出。2019年全國水資源總量為29 041.0億m3,人均水資源量在2 000 m3左右，僅相當于世界人均水資源量的四分之一，被聯合國認定為“水資源緊缺”國家。根據水利部數據，全國655個城市中400多個城市缺水。推廣利用城市再生水，既促進節約水資源，緩解水資源緊缺壓力，又能改善水生態，提升水安全，具有顯著的社會效應、生態效應和經濟效應。然而，我國再生水利用存在著總體發展程度不高，城市間發展不平衡等問題。城市再生水利用及價格形成機制相關理論探討和實踐研究，對推動我國城市再生水利用具有積極意義。
1 再生水利用及價格形成機制文獻研究
“再生水”是指污水經處理后，達到一定的水質標準，滿足某種使用要求，可以進行有益使用的非飲用水。本文所研究的再生水主要是指城鎮污水和廢水經無害化處理后可進行資源化利用，替代常規水資源用于工業生產、市政雜用、居民生活、生態補水、農業灌溉、回灌地下水等。
1.1 再生水利用影響因素
在當前我國水資源極為緊缺的現實情況下，影響到國內再生水推廣利用的主要制約因素是輸送管線建設滯后、價格體系不完善、用戶認識不全面、水質管理機制不健全、取水和排水管理不夠規范。再生水生產企業方面，污水處理技術及規模達到要求但再生水輸送環節管網規劃和建設嚴重滯后；再生水用戶方面，水質是否達到利用標準、要求，水價是否有吸引力是主要影響因素。再生水價格是影響再生水利用的重要因素，但管網建設、水質信任機制、配套管理機制等因素對于我國再生水利用推廣起到了顯著影響作用。
1.2 再生水價格形成機制
與其他公用事業產品定價方法類似，以成本核算為基礎的再生水定價方法主要包括平均成本定價、邊際成本定價等，其中平均成本定價最為常見。合理的再生水價格應處于再生水供水成本與自來水價格之間，隨著再生水利用的普及，水價將逐漸由市場機制所決定。在平均成本定價法的基礎上，以再生水管網建設的資金回收為前提條件，建立了基于再生水用戶需水量、輸水距離等因素的復合階梯定價模型。邊際成本定價注重供水過程中經濟效率的實現，但在價格管理實踐中操作困難，且嚴格意義上的邊際成本不具有現實意義。邊際成本定價法所確定的再生水價格一般較高，可能超出用戶的支付意愿。因此，在實踐中應用有限。一些學者在再生水價格形成市場化方向展開研究，如韓思茹（2015）指出，再生水定價應考慮服務市場的劃分，其中分散式再生水市場應直接采用自主定價，集中式再生水市場應選擇期望收益較高而風險較低的定價方案?；诔杀镜脑偕▋r，存在著一些局限性。其一，忽視了再生水是自來水的劣質替代品這一屬性，沒有考慮再生水與自來水之間的價格差異；其二，忽略了需求方面的因素。上述問題，在實踐中容易造成再生水難以利用推廣。
2 中國城市再生水利用及價格管理政策現狀
2.1 中國城市再生水利用
中國城市缺水情況較為突出。以聯合國環境發展署給出的人均水資源作為缺水評價劃分標準，對2017年全國36個大中城市的缺水評價情況見表1。
注：數據來源各城市水資源公報等資料。
近年來，我國污水處理及再生水行業快速發展。根據住房城鄉建設部統計數據（見表2），2019年全國城市污水處理量達525.85億m3，污水處理率達96.81%，污水處理廠達2 471座，全國城市再生水利用率為20.93%（污水再生利用量/污水處理量）。雖我國城市再生水利用行業較快發展，但再生水利用總體仍處于起步階段，并呈現以下特點。
注：數據來源中國城市建設統計年鑒。
（1）再生水利用率與城市缺水程度、經濟社會發展水平相關，京津冀等缺水地區及部分珠三角城市相對靠前。2019年北京、天津、石家莊再生水利用量分別為11.51億m3、2.6億m3、1.07億m3，利用率分別達58.17%、24.61%、25.04%。廣州、深圳再生水利用率分別為45.42%、70.0%，明顯高于全國城市平均水平，拉薩、重慶、南寧等豐水城市利用量極少。西部城市如蘭州、西安利用率較低，分別為1.40%、2.36%。
?。?）城市間再生水生產能力、管網基礎設施差異大。2018年北京萬噸以上再生水廠67座、日處理能力670萬m3；青島集中再生水廠9座、日處理能力19萬m3，市區單體再生水利用設施56座、日處理能力9萬m3；上海無再生水生產企業。管網基礎設施方面，2019年北京再生水利用管網長度為2 006.1 km，大連為50.6 km，杭州僅10.7 km，沈陽、上海0 km。
?。?）再生水利用以河湖補水、環衛綠化的生態環境用水為主，少量為工業、建筑業的生產用水，極少量為農業灌溉和服務業、居民家庭的生活用水。如，北京市2018年生態環境用水、生產用水、生活用水再生水利用量分別為9.9億m3、0.6億m3、0.2億m3，分別占年度再生水使用總量的92.5%、5.6%、1.9%。深圳市2018年河道補水占再生水利用總量的99%以上，工業生產用水不超過總量的1%。
2.2 中國城市再生水價格管理政策
污水處理收費標準和再生水價格主要由城市價格主管部門制定。2009年，國家發改委會同住房城鄉建設部制定《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》（發改價格〔2009〕1789號），明確理順再生水與城市供水的比價關系，要求各地要加大再生水設施建設的投入，研究制定對再生水生產使用的優惠政策，努力降低再生水使用成本。再生水水價的確定，要結合再生水水質、用途等情況，與自來水價格保持適當差價，鼓勵再生水的使用。具備條件的地區，要強制部分行業使用再生水，擴大再生水使用范圍。2018年，國家發改委印發《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（發改價格規〔2018〕943號），指導各地建立有利于再生水利用的價格政策。明確按照與自來水保持競爭優勢的原則確定再生水價格，推動園林綠化、道路清掃、消防等公共領域使用再生水。具備條件的可協商定價，探索實行累退價格機制。
各城市按照國家部署，結合當地污水再生利用要求，制定了相應的再生水價格管理政策。主要有以下特點：
?。?）價格逐步放開，現以市場形成為主。再生水價格形成機制可以分為市場調節價、政府指導價、政府定價。在價格管理實踐中，對再生水價格實行政府指導價的，主要是價格上限管理、規定基準價及浮動幅度兩種。由于大多數地區再生水利用遠未形成網絡化、規模化，再生水企業與大用戶之間以點對點供水為主，再生水供水管道敷設及價格主要由供需雙方協商確定，少數地區實行政府定價、政府指導價管理。上海、深圳、南京、廣州等地近年來均放開了再生水價格，實行市場調節價；天津、長春等地仍實行政府定價；北京、杭州等地實行政府指導價，其中北京實行3.5元/m3價格上限管理，杭州實行1元/m3基準價、上下浮動10%管理；昆明出廠價實行政府指導價、供水價由供需雙方協商確定。
?。?）城市間價格水平懸殊。天津再生水價格較高，2012年制定執行至今，居民為2.2元/m3，發電企業2.5元/m3，工業、行政事業、經營服務單位4元/m3；杭州2006年制定，為1元/m3、上下浮動10%；北京2014年起實行價格上限管理，不超過3.5元/m3，實際按1元/m3執行；長春2019年9月調整再生水價格為0.8元/m3；其他地區多在1元/m3以內。各地再生水利用不再收取水資源費及污水處理費。
?。?）各城市制定再生水價格政策考慮的因素有所不同。處于利用起步階段的地區，從推廣利用、培育市場，促進行業發展角度，主要考慮彌補成本、合理盈利，減少與替代用水價格差異、低于同類自來水價格等因素。少數有較好利用基礎的缺水城市，從保障運營、加快利用角度，主要考慮完善機制、創新方式、強化激勵，形成更加靈活、高效的價格機制。
2.3 存在的主要問題
價格是資源配置的核心問題，理順價格機制有利于推進再生水利用。同時，我國再生水利用仍面臨著管網建設、水質信任等諸多突出矛盾和問題，需要引起重視。
?。?）再生水管網建設滯后制約再生水利用。近年來，我國城鎮污水處理能力快速增加，但污水管網配套建設相對滯后，而再生水利用的配套管網建設則更加滯后。一些城市污水處理設施建設與再生水回用設施建設缺乏統籌考慮，再生水管網建設沒有隨污水處理項目建設配套實施，大部分污水處理廠都建設在城市下游，增加了污水再生利用的難度。截至2019年，全國城市再生水管網長度約為121萬km，僅為城市排水管網長度的1.63%。
（2）再生水設施建設需要巨大投入。再生水設施建設起步晚，面臨巨大的一次性建設投資，需要加大投入力度。豐水地區對水資源的緊缺性認識不足，在再生水回用方面缺乏動力，政府和企業投入積極性不高。而缺水地區特別是中西部省份也是經濟欠發達地區，面臨公共財力相對不足、社會融資成本高等問題，資金不足情況更為突出。
?。?）再生水水質信任機制尚未建立。多數用戶對再生水認知度和接受程度低，使用意愿不強。加之部分再生水水質不穩定，影響工業企業和居民生活使用。此外，居民使用再生水，錯接現象時有發生，存在一定風險。
（4）政府制定再生水價格處于兩難境地。對再生水實行政府定價管理的地區，所制定再生水價格高的，再生水與自來水等常規水源相比價格優勢難以顯現，用戶使用意愿降低，使用量少，限制了再生水開發利用的規模與發展速度；所制定價格低的，價格與生產成本倒掛，再生水企業處于虧損狀態，難以持續運營，制約再生水行業健康可持續發展。
3 國外城市再生水利用及價格管理經驗
3.1 美國
再生水利用已經成為美國加州水資源的重要組成部分。據統計，2003年加州再生水主要用于農業灌溉、城市綠化用水、工業、地下水回灌等，其中農業灌溉和城市綠化用水約占總量70%。2003年再生水使用量達到6億多m3，2020年達到25億m3，占規劃新增水源的40%左右?？茖W的再生水利用規劃、嚴格的源水水質控制方案、簡單易操作的再生水水質標準、明確的管理體系以及完備的風險控制體系都是加州再生水成功利用的關鍵環節。
3.2 日本
早在 1955 年日本就開始了再生水利用，并在20世紀80年代起進入高速發展階段。在日本，再生水利用設施數量和程度與水資源緊缺程度關聯性較大。在政府的大力推動下，再生水被廣泛用于回補河流、美化環境、工業用水、寫字樓或酒店沖廁用水、道路或公園綠地的澆灑用水等。關于再生水安全信任建設，日本積極推行再生水相關信息公開，進行水質嚴格管理并定期公開水質定期監測結果，增加社會各方對再生水使用安全的信任度。價格政策方面，一般根據用水性質有所差異。工業用水由用水企業按使用量價付費，城市景觀、沖廁用水費用由用水方、下水道管理機構及相關公共部門協商確定。福岡市再生水實行按量階梯遞增水價，每月用水量在 1～100 m3的，收費150日元/m3; 每月用水量100～300 m3的為300日元/m3; 每月用水量超過300 m3的為350日元/m3。東京都再生水利用始于1984年，2007年再生水利用率為9.3%，付費采用按日計費方式，與使用量無關、輸水管道管徑無關。
3.3 新加坡
為解決新加坡國內水資源極端匱乏的問題，新加坡政府在20世紀末提出新生水（NEWater）技術路線，2002年再生水被重新命名為“新生水”（NEWater），摒棄了以往的中水、回用水等傳統詞匯，廢水被重新命名為“用過的水”（Used water），摒棄了以往的“污水”“廢水”等詞匯，新生水成為新加坡供水來源之一。在重大公共場合，國家領導人當眾飲用新生水，產生轟動效應，有效幫助民眾確立對再生水安全功能的信息。從2000年第一座新生水試驗廠投用到2010年第4座新生水廠正式運行，4座新生水廠供應新加坡全國需水量的比例已達30%，目標是2060年這一比例將達到55%。完善的法律體系、科學的政府架構、重大工程整合多方資源、成功的品牌塑造和信任機制建立是新加坡再生水推廣利用和水務管理迅速發展的主要因素。
3.4 以色列
以色列水資源極為匱乏，隨著經濟社會發展，水需求量增長并超過了可供應的傳統水資源。以色列利用開發包括再生水和淡化海水的非傳統水資源，實現了水資源的高效利用，保持了經濟增長。城鎮污水再生利用量占以色列全國用水總量的27％左右。目前，以色列全國城鎮污水再生利用率達到了86％左右，居全球首位。為更好對再生水進行利用和管理，將全國按自然流域劃分為7個大的區域，每個區域分別制定再生水利用計劃。2000年，全國利用了2.9億m3再生水，主要用于農業，另有1.6億m3排放到海中或用于基礎設施。2010年，80％以上的家庭污水得到處理，總量達4億立方米。2010年，首都特拉維夫100％的污水得到處理并用作灌溉水和公共設施用水。1997年，以色列在埃拉特修建了第一個使用反滲透技術的海水淡化廠。2002年，由于受干旱的影響，政府批準沿地中海岸邊修建幾個大型海水淡化廠。這些廠2010年可提供 3.05億m3/年淡化海水，2015年可提供5億m3/年淡化海水。2008年2個處理量為1.3億m3/年的海水淡化廠投入運行。2012年，阿什克隆海水淡化廠 ( Ashkelon Desalination Plant)可淡化15 000~16 000 m3/h海水，可提供以色列年供水量的15%。
綜上，國外再生水利用較好的城市，在推進再生水信任機制建立、構建政府監管體系等方面頗具特色，并構建了更加靈活、鼓勵再生水使用的價格形成機制。
4 北京市再生水利用與價格政策分析
4.1 北京市再生水利用情況
北京是中國再生水利用情況最好的城市之一，也是缺水問題突出的城市。2019年北京市人均水資源量為114 m3，屬于嚴重缺水城市。北京市政府高度重視再生水利用工作。2005年實施的《北京市節約用水辦法》明確 “統一調配地表水、地下水和再生水”，首次將再生水正式納入水資源，進行統一調配，成為了重要的組成部分。2009年發布的《北京市排水和再生水管理辦法》進一步明確，“本市將再生水納入水資源統一配置, 實行地表水、地下水、再生水等聯合調度、總量控制”。2013年、2016年北京市政府分別印發《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案》《北京市進一步加快推進污水治理和再生水利用工作三年行動方案》，持續聚焦污水治理和再生水利用工作，加強頂層設計、完善配套政策，對再生水用途、價格、水質、行業投融資等多方面進行規范和指引。
政策推動下，近年來北京市再生水再生水利用取得積極成效，利用規模不斷擴大。2018年、2019年污水處理總量、再生水利用總量位列全國城市之首，再生水利用率分別達56.5%、58.2%，再生水日生產能力為全國之最；再生水管道長度僅次于深圳。根據再生水不同用途，2018年用于生態環境用水（河湖補水、環衛綠化）占比93%左右，生產用水（工業、建筑業）占比5%左右，生活用水（服務業、居民家庭）僅1%左右，見表3。
注：數據來源中國城市建設統計年鑒。
4.2 北京市再生水價格管理政策
2003年北京市正式確定再生水價格為1元/m3，由再生水生產供應單位向用戶按使用的水量計量收取，在價格體系中確立了再生水的地位。為促進水資源節約與循環利用，推進再生水使用和產業行業發展，2014年北京市再生水價格由政府定價管理調整為政府最高指導價管理，價格不超過3.5元/m3。通過提高自來水價格，完善水價格機制，促進和污水處理和再生水利用的發展。北京市居民用水第一、二、三階梯價格分別為5元/m3、7元/m3、9元/m3，非居民用水中心城區價格為9.5元/m3。將再生水價格由1元/m3提高到35元/m3，實行上限管理，與自來水價格相比，具有明顯優勢。鼓勵自建污水處理和再生水利用設施運用單位在上限價格范圍內與用戶協商確定再生水供水價格，加快價格由市場形成，促進再生水利用。
5 結論與建議
5.1 結論
加快推進污水再生水利用，應按照近期與遠期相結合、政府財政投入與價格補償相結合、激勵和約束機制相結合原則，加強頂層設計，加大國家財政投入力度，完善價格形成機制，積極吸引社會資本進入，加快推進污水處理與資源化利用融合發展。
5.2 促進再生水利用相關政策建議
（1）促進加強污水再生水利用統籌規劃。進一步加強對取水的嚴格管理，倒逼再生水利用。將再生水作為城鎮水資源，納入區域水資源配置體系，對再生水、雨水、淡化水等非常規水源以及地表水、地下水進行統一規劃、配置、利用。再生水回用設施建設應與污水處理設施建設統籌考慮、統一規劃建設，再生水管網隨污水處理項目設施建設配套實施，為污水再生利用提供設施條件。
?。?）加大社會資本投入力度。依托現有污水處理企業，引入社會資本參與污水深度處理，在放開再生水價格的同時，在項目融資、財政補貼、發行地方政府專項債券等方面予以支持，提高社會資本參與再生水利用設施投資、建設和運營的積極性。推進用水大戶與再生水企業合作，共同建設、共同運營。
?。?）提高適用技術水平。鼓勵再生水企業不斷改進技術，降低成本，以便穩定提供質優價廉的再生水。鼓勵通過生態濕地建設、河湖生態治理、自然濕地修復等多種措施，對城鎮污水進行凈化，讓污水處理廠尾水通過生態凈化回歸自然，降低凈化成本。
?。?）加強宣傳引導。加大對再生水的知識普及力度，廣泛深入開展宣傳教育，提高社會對再生水的認知度和認可度，消除公眾心理障礙，營造再生水推廣利用的良好氛圍。
5.3 完善再生水價格形成機制的有關政策
按照市場化方向，完善再生水價格形成機制和水價價格體系，促進污水再生利用。根據《關于推進污水資源化利用的指導意見》（發改環資〔2021〕13號）要求，建立使用者付費制度，放開再生水政府定價，由再生水供應企業和用戶按照優質優價的原則自主協商定價。對于提供公共生態環境服務功能的河湖濕地的生態補水、景觀環境用水使用再生水的，鼓勵采用政府購買服務的方式推動污水資源化利用。
?。?）推動放開再生水價格。考慮到我國再生水利用仍處于起步階段，各地遠未建立起完善的配套管網，實行政府定價對促進再生水利用的作用有限，不利于再生水的推廣利用。為調動再生水企業生產的積極性，準確對接用戶需求，當前，可放開再生水價格為主，加快建立由市場形成價格的機制。
（2）推動健全再生水分類、累退等價格機制。再生水需在污水處理的基礎上進行再處理，不同用戶對景觀環境用水、地下水回灌用水、工業用水、綠地灌溉用水、雜用水等水質要求不同，不同的水質標準對應的技術處理成本有差異，不宜制定統一的價格。再生水生產企業可根據用戶水質要求分類定價，探索實行累退價格機制，具體價格水平由再生水企業與用戶協商確定，包括企業與用戶之間的點對點供水管道建設投資運營，也可由供需雙方協商實施。
?。?）推動形成合理比價體系。再生水的合理價格上限是自來水價格，發揮再生水價格優勢需要充分拉開與自來水價格的差距，在兩者可替代的領域，大幅度提高再生水使用率。將再生水納入水價改革體系統籌研究，推動形成合理比價關系。