PPP項目公司股權轉讓若干實踐經驗探討
1、審慎限制：設定股權轉讓鎖定期
政府和社會資本對股權轉讓有完全不同的關注點。對于政府方而言，限制項目公司股權結構變更的主要目的是為了避免不合適的主體被引入到項目的實施過程中。對社會資本而言，則希望通過轉讓其直接或間接持有的部分或全部的項目公司股權來吸引新的投資者或實現退出。財金[2014]156號文及PPP條例（征求意見稿）中采用設置股權鎖定期的方式來限制股權變更：
《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號）第十節：“鎖定期的期限需要根據項目的具體情況進行設定，常見的鎖定期是自合同生效日起，至項目開始運營日后的一定期限(例如2年，通常至少直至項目缺陷責任期屆滿)?！边@一規定的目的是為了確保社會資本在履行完其全部出資義務之前不得輕易退出項目。
《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）第二十六條：“在合作項目建設期內，社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。合作項目運營期內，在不影響公共服務提供的穩定性和持續性的前提下，經政府實施機構報本級人民政府同意，社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。”
2、鼓勵股權轉讓退出方式
在實際操作中，很多PPP項目往往層層加碼，設置各種過于謹慎的條件和要求，導致社會投資人對外轉讓股權成了一種奢望，較嚴重地抑制了PPP二級市場的發展。2019年3月出臺的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）第四條規定：“鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式，盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道?！边@表明，政策對PPP項目股權轉讓的規定由審慎限制走向鼓勵，旨在提高PPP二級市場乃至一級市場的靈活性、積極性。
二、股權轉讓操作要點分析
1、如何規范“政府方同意”權的行使？
目前，PPP項目中一般政府和社會資本雙方會在PPP項目協議中約定股權轉讓限制，比如禁售期、受讓方資格條件等。但同時，出于謹慎考慮，部分PPP項目合同將“政府方同意”設置為PPP項目公司股權轉讓的前提條件。為規范政府方行使“同意”的權力，保障股權轉讓方正當合理的轉讓需求以及政府方的監管需求，兼顧、平衡各方利益，應根據項目所處階段（建設期還是運營期）區別適用“政府方同意”：
（1）項目處于建設期。盡管財金[2014]156號文及PPP條例（征求意見稿）要求項目建設期不得進行股權轉讓，但實踐中大量項目設置了例外規定，股權禁售期內如取得政府方同意，項目公司仍可以進行股權轉讓。基于維護公共利益的考慮及保障公共服務供給的持續性和穩定性，防止項目因融資問題導致爛尾等，我們建議在建設期應重點強調“保障項目建設順利完成”，對股權轉讓實施嚴格限制，要求轉讓方事前提出合理的交易實施方案、過渡期項目穩定建設保障方案等，并明確受讓方資格條件、交易方式、項目建設風險防范和緩釋措施等具體措施。此外，仍應兼顧項目運營的穩定性和保障運營質量不低于招標需求等要求。政府方根據建設、運營方案和措施的規范性、完備性、合理性決定是否同意，并出具正式的書面批復文件。
?。?）項目處于運營期。轉讓方可能出于引進戰略投資者、專業運營商或者盤活部分存量資產等多種目的，提出股權轉讓的申請。此階段政府方應重點關注項目的運營，保證項目穩定運營風險可控，并對受讓方資格條件等進行監管。如僅是引進財務投資人，專業的運營商并不退出項目，政府可適當放寬對股權轉讓的限制，保障社會資本按照法律規定和合同約定合法退出。
2、政府方內部是否需要履行713號文規定的程序？
為了健全科學、民主、依法決策機制，規范重大行政決策程序，提高決策質量和效率，明確決策責任，國務院2019年4月20日頒布了《重大行政決策程序暫行條例》（國務院令第713號）。條例中明確“重大行政決策事項”包括：（一）制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；（二）制定經濟和社會發展等方面的重要規劃；（三）制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；（四）決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；（五）決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。
“重大”是一個難以統一量化的概念，各級政府決策的影響面和側重點各不相同，因此713號文授權決策機關制定決策事項目錄、標準，這能夠讓各地方結合職責權限確定符合本地實際的目錄、標準，經同級黨委同意后，通過向社會公布的方式實現外部監督。如果地方政府制定了目錄、標準，則可對應目錄、標準核定股權轉讓項目是否屬于重大決策范圍內的事項。如果地方政府尚未制定，則需要考慮項目總投資、股權轉讓是否影響實際控制權、項目進展情況等因素，決定是否適用兜底性條款（五）“對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項”。
如股權轉讓屬于“重大決策事項”，則應按照713號文履行如下程序：
（1）決策機關決定啟動決策程序的，應當明確決策事項的承辦單位（以下簡稱“決策承辦單位”），由決策承辦單位負責重大行政決策草案的擬訂等工作。決策事項需要兩個以上單位承辦的，應當明確牽頭的決策承辦單位。決策承辦單位應當在廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調的基礎上，擬訂決策草案。
（2）對專業性、技術性較強的決策事項，決策承辦單位應當組織專家、專業機構論證其必要性、可行性、科學性等，并提供必要保障。
?。?）開展風險評估，應當聽取有關部門的意見，形成風險評估報告，明確風險點，提出風險防范措施和處置預案。開展風險評估，可以委托專業機構、社會組織等第三方進行。風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策。
（4）合法性審查、集體討論決定為必經程序。
3、國有社會資本方股權轉讓是否需要進場交易？
根據《企業國有資產法》第五十三條、第五十四條、第五十五條規定及《企業國有資產交易監督管理辦法》，國有股權轉讓應當經履行出資人職責的機構（國資委或財政部門）或本級人民政府批準，進行評估備案或核準并進場交易。國有股權轉讓未經批準的，轉讓協議未生效；未進場交易的，轉讓存在無效風險。
值得注意的是，《企業國有資產交易監督管理辦法》明確規定國有產權交易須在產權市場采用競價方式公開進行交易。出于避免國有資產流失的立法目的，采用競價方式轉讓國有產權，價高者得，保障國有資產的保值增值。但PPP項目有其特殊性，在基礎設施建設與公共服務提供領域之所以采用PPP模式，其目的在于緩解政府財政壓力與充分利用社會資本方先進技術及管理經驗，提高公共服務效率，減少成本浪費。若對國有企業在PPP項目公司中的股權同樣采用競價交易的方式進行轉讓，則可能導致項目公司股權落入不適合的主體手中，影響PPP項目的穩定實施。因此，建議按照《企業國有資產交易監督管理辦法》第十四條[1]設置與PPP項目需求相匹配的受讓方資格條件。
三、小結
良好的PPP項目公司股權轉讓機制應該能夠兼顧公共利益和社會資本方的利益。如何恰當適用“政府方同意”、甄別哪些股權轉讓項目需要履行重大行政決策程序及合理設置國有社會資本方股權轉讓進場交易受讓方資格條件，還值得繼續思考，并在實踐中尋求“維護項目穩定建設運營”和“保障交易權利”二者的平衡。
來源：中國水協水務市場委
作者：大岳咨詢 張建鋒 柏真