當前中央企業參與PPP項目的若干思考
為了進一步規范PPP模式，推動我國PPP事業實現高質量發展，2017年以來，相關重要政策陸續發布，無論是對PPP項目運作本身，還是對PPP參與各方均提出了更高的要求。中央企業（下稱“央企”）資質優、資信好、實力強，是參與中國式PPP項目（PEP）的主力軍。但在相關政策影響下，央企也必須立足自身優勢，調整發展戰略，主動適應政策形勢，才能更好地參與項目。本文嘗試通過分析相關政策對PPP模式的影響，就央企在當前參與PPP項目給出有關建議。
一、相關重要政策概述
2017年11月，為規范PPP項目實施，財政部下發了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），明確對已入庫項目整改清退的“七項標準”和新項目入庫的“四項門檻”。國務院國資委下發了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號），進一步提高了中央企業參與PPP業務的風控標準。
2018年，有關部門陸續下發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）、《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》等一系列政策文件，進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理，嚴格資本金審查并規范資產管理業務，PPP項目融資渠道大幅收緊。
今年以來，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號），明確了規范的PPP項目具備的特征，進一步嚴格項目風險分配、績效考核和投融資模式，雖允許符合條件的項目采用政府付費的回報機制，但也堵住了新簽約項目從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出的渠道。隨著《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）和《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）等法規、文件的出臺，雖然在一定程度上優化了資本金管理，但也在項目在線審批監管、投資控制等方面提出了更高的要求。與此同時，《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）和9月4日國務院常務會議有關精神，也讓各界開始對比PPP和專項債券兩種模式的優劣，并探討兩者結合推動“六穩”工作的可能性。
綜上所述，2017年底以來，相關政策層出不窮，這對PPP模式產生了深刻影響，也對央企參與PPP項目提出新的挑戰。
二、相關政策對PPP模式及央企參與項目的影響
（一）其他模式對PPP模式產生“擠出效應”
1、純“使用者付費”項目傾向于采用特許經營模式實施
PPP項目的前置手續繁雜，按照合規的方式運作一個項目往往需要1-2年時間。特別是發改投資規〔2019〕1098號文發布后，要求PPP項目須納入全國投資項目在線審批監管平臺和全國PPP項目信息監測服務平臺；再加上財政部綜合信息平臺，項目入庫等前置手續繁雜冗長，導致地方政府對PPP模式存在畏難情緒。相較而言，地方政府出于項目運作效率考慮，對于完全市場化的純“使用者付費”項目，不再過多寄希望于PPP模式，而更傾向于采用特許經營模式實施。
2、專項債券政策或對部分PPP項目產生“擠出效應”
今年以來，國家陸續下發相關政策，大力支持專項債券項目。6月，中辦、國辦聯合下發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），允許專項債券項目配套市場化融資。同時，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金。9月4日召開的國務院常務會議，進一步提出提前下達限額的專項債券可在部分符合要求的項目中作為資本金，并明確最高比例。專項債券雖然在投資效率和項目管理精細化上無法和PPP相比，但其發行流程便捷、運作效率高、融資成本低，在部分領域更易獲得地方政府青睞。目前，PPP和專項債券結合的政策還有待完善，專項債券政策或將對部分PPP項目產生“擠出效應”。
（二）相關政策對PPP模式本身的影響
1、缺乏運營收入的項目難以采用PPP模式
由于專項債券要求項目收益與融資自求平衡，無法支持缺乏運營收入的項目；而一般債券受額度限制，通常難以滿足項目融資需求。因此，缺乏運營收入的項目原本主要采用PPP模式來實施。但由于財辦金〔2017〕92號文提出要審慎開展政府付費類項目，回報機制為“政府付費”的項目實施將會更加困難。雖然財金〔2019〕10號文明確，財政支出責任占比尚未超過5%的地區，即可新上政府付費項目。但其也同時指出，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。這造成在實踐中，監管部門、社會資本及金融機構對于缺乏運營收入的項目采用PPP模式存有戒心，無論是項目入庫審核、采購落地，還是融資交割，難度均顯著增加。
2、產業新城及片區開發類PPP項目受沖擊較大
按照財金〔2019〕10號文的規定，“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。”文件明確否定了政府性基金預算收入用于PPP項目運營補貼的合規性。這一方面否決了地方政府以政府性基金預算支出降低財承占比的做法；另一方面也使得之前主要依賴于政府性基金預算收入作為項目運營補貼來源的產業新城及片區開發類項目徹底告別PPP模式。
3、績效考核加碼增加了融資的不確定性
財辦金〔2017〕92號文要求至少項目建設成本的30%參與績效考核，文件下發后主管部門對前期已落地和正在實施的PPP項目進行了核查。部分地區為了確保PPP項目合同完全符合財辦金〔2017〕92號文的要求，實施機構與項目公司啟動再談判程序，力圖通過簽署補充協議的形式明確建設成本的30%參與績效考核。但據調研部分項目了解到，由于擔心績效考核加碼后，運營期內獲得實際付費不足以償還金融機構貸款，項目公司往往不同意簽署此類補充協議。
財金〔2019〕10號文中提出“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。目前有兩種“完全掛鉤”的做法：一是績效考核與全額服務費掛鉤，即建設期、運營期均參與考核；二是付費僅與全部的項目產出掛鉤，不與全額服務費掛鉤。但實踐中，為了確保項目順利通過入庫審核，多數項目執行第一種做法。
無論實操中執行尺度如何，相關政策實質上均大幅提高了績效考核標準，雖說有助于建立“全生命周期”的績效體系，但由于PPP項目公司收入風險增加，從而導致金融機構在審核項目貸款時更加謹慎，使得本來就困難的PPP項目融資雪上加霜。
（三）相關政策對央企參與PPP項目的直接影響
1、央企籌集項目資本金渠道受限
國資發財管〔2017〕192號文要求，各企業要嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項目的自有資金安排，但不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。這基本上否決了央企通過設立各類基金、開展結構化融資的可能性，資本金籌集渠道大大受限。雖然國發〔2019〕26號文允許通過發行權益型、股權類金融工具，多渠道規范籌措投資項目資本金，但要求不得超過資本金總額的50%，這使得央企難以通過權益性金融工具在財務上實現PPP項目出表。
2、央企融資增信存在政策限制
PPP項目實操中，為規避自身風險，往往存在實施機構要求社會資本變相代為出資或金融機構要求社會資本的母公司或者關聯公司提供擔保增信的情形。
但國資發財管〔2017〕192號文要求，“中央企業在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；項目債務融資需要增信的，原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保，確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保。”
換言之，項目公司“各方股東應按照出資比例共同擔保”，但財金〔2019〕10號文要求，政府方出資代表不得提供任何形式的擔保、還款承諾。若存在上述情形，已入庫項目應當予以清退，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務，依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。
因此，上述政策沖突導致金融機構的融資擔保要求在實踐中難以滿足，從而導致央企融資常常陷入困境。
3、央企債務風險受到嚴格管控
國資發財管〔2017〕192號文規定：“一是納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資（直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。二是集團要做好內部風險隔離，明確相關子企業PPP業務規模上限；資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。三是集團應加強對非投資金融類子企業的管控，嚴格執行國家有關監管政策，不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目。”
因此，前幾年迅速擴張、資產負債率較高的央企（尤其是建筑類和金融類央企）參與PPP項目受到嚴格限制，多數央企均有出表需求。實踐中，央企通常通過占少量股權和其他企業（私人企業）組建聯合體的方式參與PPP項目，這會導致兩方面問題：一是地方政府出于對央企所有制形式的信任，多數會要求央企在聯合體中控股，從而導致聯合體難以組建；二是即便聯合體組建成功，復雜的股權結構也會引發責任分工、利益協調及公司治理等諸多問題。
三、對當前央企參與PPP項目的若干建議
當前政策對央企的投融資、建設履約、運營管理和總體協調能力提出了更高的要求，筆者結合項目實踐就央企當前參與PPP項目提出以下建議：
（一）加強項目遴選，重視運營收入
2014年以來，央企搶抓戰略機遇，主動承擔社會責任，承接了大量的PPP項目。由于前幾年對PPP項目管理較為寬松，央企所承接的項目以“政府付費”居多，重建設輕運營，績效考核設置較松，有時甚至重政治輕經濟，不注重投資效益。隨著相關政策頒布，多數項目面臨整改、再談判，部分項目甚至陷入終止。
為提高PPP項目的落地率，規避項目風險，保證后期順暢執行，建議央企結合自身情況建立項目儲備庫，有方向、有目標地對接跟蹤潛在項目，加強項目遴選。要回歸PPP初心，重點選擇參與自身有競爭優勢、運營收入潛力大、財務測算準確、運作流程規范的項目。對于缺乏運營收入的純建設類PPP項目、主要依賴于政府性基金預算收入作為項目運營補貼來源的產業新城及片區開發類PPP項目，要審慎選擇。
（二）加快戰略轉型，適應形勢發展
PPP項目中，項目公司通常承擔投融資、建設、運營等環節中的一項或幾項工作。由于我國運營類央企較少，在前幾年的PPP實踐中，以中建、中鐵、鐵建、中交等為代表的建筑類央企充當了主角，他們為加快我國基礎設施建設、推進城鎮化進程作出了重要貢獻。但這也使得部分地方政府和建筑類央企對PPP模式存在一定的誤解，認為PPP模式就是加長版的BT，背離了PPP的宗旨。在強調項目全生命周期管理和財政資金支出績效的大背景下，這種重建設輕運營、重工程利潤輕運營收入的模式難以為繼。
為更好地適應形勢，央企應立足自身優勢，規避政策風險，加快戰略轉型，提高項目建設和運營效率，實現PPP項目高質量發展。可喜的是，在一些地方的地下綜合管廊項目和軌道交通項目中，作為投資人的央企已組建專業部門，全面參與和項目相關的地下空間開發運作，這既減輕了財政支付壓力，又降低了項目收入風險，還推動了企業自身的戰略轉型，實現多元化發展。
（三）細化融資方案，盡量“帶資投標”
項目融資工作是制約PPP項目能否順利實施的關鍵因素，實操中因審批手續不齊全、融資擔保不足、PPP項目文件有瑕疵、政策變動頻繁等原因導致很多項目融資交割遲遲無法完成。特別是《政府投資條例》的實施，禁止墊資建設，也不得新增地方政府隱性債務。因此，無法完成融資交割往往意味著項目終止。央企雖然在主體資信、授信額度等方面具備優勢，但由于受到更多的政策監管，順利完成融資交割也絕非易事。
基于上述原因，建議央企在符合監管要求的前提下引入財務投資人，并根據國發〔2019〕26號文的要求，通過發行權益型、股權類金融工具，多渠道規范籌措投資項目資本金。同時，提前與金融機構開展融資洽談，讓金融機構專業人員介入項目有關文件編制工作，在項目前期推進過程中，就項目合規性、融資所需材料、審批事項等進行充分溝通，為項目融資提供堅實保障。
（四）注重借助外腦，發揮智庫作用
在PPP項目近5年的發展進程中，咨詢機構的作用已經被廣泛認可。政府方通常會聘請專業的PPP咨詢機構，從技術、法律、財務等多個方面為項目提供智力支持。央企往往精于自身的建設或運營主業，對PPP的最新政策法規和專業知識不一定精通，在談判時很可能處于弱勢地位。同時，隨著PPP項目政策日趨嚴格規范，項目后期整改和再談判情形也將越來越多。
因此，央企在參與PPP項目時應聘請一家經驗豐富、專業性強的咨詢機構，全方位為項目實施保駕護航，這為央企帶來的潛在價值是不可估量的。
來源：大岳咨詢 作者：大岳咨詢 朱潤鈺 王生乾