海綿20條 |李俊奇：準確把握海綿城市建設核心內涵和實施路徑
1.1 海綿城市建設的核心內涵
海綿城市是綜合采取自然和人工措施，保護和利用城市自然山體、河湖濕地、林地草地等生態空間，發揮建筑、道路、綠地、水系等對雨水的吸納和緩釋作用，實現水的自然積存、自然滲透、自然凈化，構建生態、安全、可持續的城市水循環系統，促進城市高質量發展。其核心按照“源頭減排、過程控制、系統治理”進行系統謀劃，構建基于綠灰結合的多目標的現代城市雨洪控制系統，通過對城市雨水徑流總量、峰值、頻率、污染等協同控制，實現城市水安全、水環境、水資源、水生態的綜合目標。
再進一步，海綿城市是通過現代城市雨水管理的理念、技術和管理方法體系構建，通過對規劃、設計、建設、運營與管理的全過程管控，轉變城市發展理念，構建可持續的城市發展方式。海綿城市是在繼承古代先賢智慧，系統總結國內外雨水管理領域長期研究和實踐經驗的基礎上，結合我國城市水系統的實際問題提出的“中國方案”，是我國在世界范圍內對城市治水和城市可持續發展的重大貢獻。海綿城市應成為城市更新和未來城市建設的核心“標配”。
1.2 正確認識海綿城市與內澇防治的關系
海綿城市建設是緩解城市內澇的重要舉措。在氣候變化大背景下，城市所面臨的諸多水問題中，城市內澇是影響大、破壞性強又關乎民生的最主要問題，目前我國還有很大比例的城市尚未完全消除內澇積水點，未達到內澇防治標準。因此，現階段海綿城市建設的主要目標可以是聚焦城市內澇防治這一突出問題，即通過“源頭減排、排水管渠、排澇除險”等體系的構建，使城市在抵御暴雨災害等方面具有良好的彈性和韌性。但需要明確其控制能力范圍，在內澇防治設計重現期以內海綿城市可有效應對，而對于極端強降雨帶來的洪澇災害可適度緩解并提高城市韌性，并不是所有暴雨都能應對。
目前我國的內澇防治標準是20-100年重現期，根據城市規模和類型，分別是超大城市100年、特大城市50-100年、大城市30-50年、中等城市和小城市20-30年。不同氣候特征的城市其降雨強度差異較大，如50-100年重現期24小時對應的降雨量北京是268.6－299.0mm，武漢市為303.0－344.0mm；50年重現期24小時對應的降雨量鄭州是199.4mm，蘭州是89.1mm。事實上，對城市內澇防治而言，城市水利防洪+市政源頭減排、排水管渠、排澇除險+智慧預警與應急管理的“1+3+1”系統構件缺一不可。特別是對超過內澇防治標準的大暴雨、特大暴雨，還應通過建立智慧預警和應急管理體系來應對。城市水利防洪系統是確保城市洪澇安全的基石，要從流域的角度出發，對城市周邊和流經城市以及上下游及其支流河道進行系統梳理和達標整治。
內澇防治不是海綿城市的唯一目標，還有徑流污染控制、雨水收集利用、水環境生態改善等其他目標。城市水環境質量惡化的原因眾多，但只要是徑流污染得不到控制，“清水綠岸、魚翔淺底”的目標永遠不可能實現。城市水生態目標更是城市可持續發展的重要目標，海綿城市作為綠色可持續發展的重要方式，其微排水系統對雨水下滲、生態保育、水土流失控制、生物多樣性保護等的重要作用，更是其他系統不可替代的。缺水地區應更多考慮雨水收集和利用，設施規模應與雨水利用能力相匹配。
系統建立符合海綿城市建設理念的現代城市雨水系統，堅定不移把海綿城市理念貫穿城市發展各領域和全過程，采用“+海綿”思維，把海綿城市建設與城市更新、城市生態修復、城市內澇防治、韌性城市建設、綠-灰雨水設施碳減排有機結合，進一步提升城市人居環境、提高城市服務水平。
02海綿城市建設的實施路徑再明確
2.1 海綿城市建設應注重全域謀劃，系統施策
城市發展需要尊重自然，人水城三者應和諧共生。海綿城市建設首先要牢固樹立“全域”和“系統化”的思想，著眼于流域區域整體謀劃，立足于構建良好的山水城關系，同時將海綿城市理念落實到城市規劃-建設-管理的全過程，生態措施與工程措施相融合。
治水絕不能“就水論水”，需要從流域視角出發，分析城市用地性質，理清城市豎向關系，合理劃定生態保護紅線、生態空間管控區等，嚴格按照分級分類的方法和要求規范管控，任何城鎮開發建設行為，均要嚴格遵循，要維護原有的生態安全系統。要把“以水定城”的指導思想和海綿城市建設相結合，既要從水資源、人口、經濟、城市選址與城市規模等區域-城市的宏觀關系的角度去研究，也要從城市內部的平面規劃、豎向控制、洪澇蓄滯區的保護、開發強度的管控、各市政系統之間的銜接等微觀角度去思考。前一階段，部分城市海綿城市建設存在小片區推進的碎片化和分散化問題，這一做法必須改變，轉向系統化、全域建設。總體技術路線應由傳統“末端治理”為主轉變為“源頭減排、過程控制、系統治理”。應加強適老化設計，避免產生新的安全隱患。在濕陷性黃土或有其他地質災害隱患地區，建設下滲型海綿城市設施應考慮地面塌陷等因素。
2.2 海綿城市建設應注重因地制宜，分類實施
海綿城市是多目標的，但不同氣候、地區和發展階段的城市其突出問題也不盡相同，一些城市沒有針對城市的突出問題因地制宜的設計技術路線，盲目照搬，技術的創新性嚴重不足，究其根源是欠缺對問題導向的把握。從城市項目庫中發現，有一些不是海綿城市建設項目也被列入海綿城市實施方案。海綿城市應堅持以問題為導向和目標為導向，因地制宜，根據場地條件、規劃目標和指標、經濟技術合理性等因素，靈活選取多種設施組合。城市雨水徑流的管控模式由“快排”為主轉變為“滲、滯、蓄、凈、用、排”的系統管控，對應的技術措施也由“灰色為主”到“綠灰結合，綠色優先”，僅依賴灰色基礎設施的純工程做法，不能完全解決好環境生態問題，還容易導致過度工程化。同時也一定要避免只強調生態措施和源頭治理的思路，避免從一個極端走向另一個極端。
2.3 海綿城市建設應注重急緩有序，突出重點
海綿城市建設的重要原則之一就是統籌建設，然而有一些城市缺乏規劃統籌，也有的城市存在運動式搞海綿城市建設的問題，導致這些問題的原因是頂層設計和統籌規劃沒有做扎實。因此，現在系統化全域推進海綿城市階段，應結合城市更新等工作契機有機融入海綿城市建設要求，對短板突出的老舊城區應優先安排項目，統籌謀劃，有序實施。
白城就是一個海綿城市統籌建設的典范，白城市海綿城市建設堅持老城區“積水與雨污水混接溢流污染治理”問題導向，生態新區“水環境保障和生態防澇體系構建”目標導向。通過合理劃定內澇防治匯水分區，充分利用既有道路豎向，銜接河道洪水位，規劃出了山地公園多功能調蓄水體，縱八路、橫五路、縱十三路道路徑流行泄通道等排澇除險工程，并綜合通過周邊地塊、道路豎向及地表徑流行泄通道的規劃管控，構建了“蓄排結合、銜接順暢”的城市排澇除險工程體系。
圖1 源頭-過程-系統治理城市排澇除險工程體系
03海綿城市規劃、設計、建設及運維的底線再把控3.1 科學編制海綿城市專項規劃
目前全國絕大多數的城市已編制了海綿城市建設專項規劃，但目標、指標、排水分區劃分、技術路線等方面存在一些問題。海綿城市專項規劃的核心控制指標不合理，過分關注某一個或某幾個指標，以及忽略了城市雨水系統本身存在的問題。此外，在海綿城市規劃指標確定后，規劃的核心內容僅聚焦于指標分解，這些都是對海綿城市建設專項規劃的誤區。應以問題為導向合理確定規劃目標，準確把握城市特點及問題，明確雨水滯蓄空間、徑流通道和設施布局。海綿城市專項規劃可作為其他專項規劃的前置條件。
針對城市豎向設計不合理、缺乏對排水分區管控的問題，往往忽略了大排水系統下對應的匯水分區或排水系統之間的動態關系。應順應自然肌理、地形和水系關系，尤其是注意下凹橋區“高水高排、低水低排”，高水區通過重力流排至下游雨水管道或河道，低水區可以采用泵站提升排放，但一定注意，排水分區隨著降雨重現期的變化是動態變化的；但往往由于豎向設計考慮不周和泵站設計標準不足使得大重現期低水區范圍外的客水大量匯入，造成下凹立交橋的客水區范圍變大，甚至是低水區范圍的幾倍至幾十倍。
一定要改變以往“重地上，輕地下”、“重外洪、輕內澇”、“重建設、輕管理”、“重管渠、輕豎向”、“重開發、輕保護”、“重灰色、輕綠色”等片面認識。一定要杜絕城市建設中擠占天然滯蓄雨水的區域的“填洼造地、封堵河道、圍湖造房”等不合理開發建設，而忽略對雨水的疏導控制，人水爭地。
3.2 因地制宜開展項目設計
海綿城市建設在項目設計層面，要求多專業系統、多目標融合、全生命周期優化設計。以往的設計存在設施類型單一、技術針對性不強、設施布局及規模不合理、設計時序滯后等諸多問題，有些項目僅是簡單的照搬硬套，不清楚背后的科學依據，導致項目實施完成后達不到控制效果。事實上，海綿城市是一項涉及到城市雨水系統、園林綠化、建筑、道路等多專業，需調度多專業、多部門、多領域的合作，如綠地設計應在消納自身徑流的同時，統籌考慮周邊雨水消納，合理確定消納方式。
再比如，以往的城市建設中，排水系統多是僅考慮排水管渠系統（小排水系統），對微排水系統和大排水系統考慮得太過欠缺。事實上，從內澇防治的視角看，大排水系統對城市的安全更加重要。大排水系統的核心構成包括地表行泄通道和調蓄空間。行泄通道的設計往往不是一個地塊或一條道路等單個項目能完成的，一般需要大尺度的內澇風險評估，首先判斷行泄通道的位置，再依據不同降雨情景大小的積水深度、行泄流速等對行人、汽車等安全風險等要求確定。調蓄空間也是大排水系統的重要組成部分，它包括專用的雨水調蓄池、調蓄塘、調蓄隧道，也包括大、暴雨時短時間滯蓄削峰的多功能調蓄空間，如水體、廣場、停車場、綠地、公園等，這些空間平時發揮休閑、運動、停車等功能，大、暴雨時發揮雨水調蓄功能，“平澇結合、一地多能”，最大限度的保障城市在遭受洪澇災害時風險最小，雨后盡快恢復。過去多年以來行泄通道和調蓄空間的規劃建設和管理非常欠缺，這是許多城市洪澇韌性的短板，要盡快補上。
3.3 嚴格項目建設和運行維護管理
建設管控是保障海綿城市高質量建設和可持續發展的前提。一般在城市發布的海綿城市規劃建設管理相關文件中明確將建設項目的海綿城市相關要求納入“兩證一書”規劃審批、方案設計審查、竣工驗收等建設項目全過程管理中，實際上部分城市雖有制度未落實，仍然習慣于按傳統模式建設，建設后再將雨水控制設施補入。因此，要求嚴格按照相關強制性標準進行施工圖、施工許可、竣工驗收進行審查。
為了避免海綿城市設施施工的問題，一些源頭設施建成后無不透水匯水面積，豎向不合理、標準不清晰、進水和溢流口設計不合理、缺乏預處理等都是導致設施失效的因素，造成規模不達標、設施沒有匯水面、局部綠地水土流失、設施蓄滯空間不足等。因此，要求嚴格按圖施工，特別強調豎向控制、地下管網建設等發生問題環節的管控，并明確運行維護責任主體，落實責任和資金。
應加強海綿城市相關設施及系統的日常養護，有條件時可充分運用地理信息系統建立集設施資產管理、管網規劃與分析、運營管理、信息共享于一體的數據庫，實現大型骨干項目和設施可視化、建設運維數據可追溯，完善常態化標準化的日常養護管理制度。
04海綿城市建設的長效體制再落實
4.1 落實責任主體
目前一些城市落實海綿城市建設時部門職責不清，責任落實不到位，沒有建立起良好的推進工作機制，同時出臺的相關政策和規范性文件缺乏強制力和約束力等。總體推進的牽頭單位要加大對各參建主體和各單位、部門、項目之間統籌協調力度，避免大包大攬。根據各職能部門及業務范圍，明確責任分工，并由地方政府主導，依據目標、進度和績效等指標建立相關考核制度，將海綿城市建設任務納入職能部門日常考核工作中。
4.2 強化規劃管控
針對海綿城市建設全域推進慢、推進難，其主要原因是海綿城市專項規劃缺乏系統謀劃，跟總規和其他專項規劃的咬合不緊密，規劃、設計、建設、驗收不閉環，規范性、落地性不夠，部分城市或區域其規劃審批落實情況滯后等。因此，各地相關審批部門一定嚴格管控，將海綿城市建設的指標和要求納入到規劃建設審批環節，尤其是改造類項目應全面考慮海綿城市建設要求。
4.3 科學開展評價
為推進海綿城市建設工作實施，建立健全績效評估機制，制定適用于各部門的海綿城市部門實績考評辦法。由于長期“重建輕管”問題存在，一些城市的評估考核以列項目數量、投資等，因此，海綿城市建設應特別關注對內澇緩解程度和人民群眾受益程度等目標的評價，充分發揮“以評促建、以評促管”的作用。
4.4 加大宣傳引導和鼓勵公眾參與
針對海綿城市萬能論、無用論等夸大和虛假宣傳的問題，加強對海綿城市建設管理和技術人員的培訓。同時加大對公眾的宣傳力度，普及海綿城市建設知識，營造全社會積極參與海綿城市建設的良好氛圍。隨著公眾對城市環境及基礎設施期望的提高，使公眾對海綿城市基礎設施的功能及如何發揮作用有所了解，鼓勵公眾參與海綿城市規劃設計方案、施工質量監督等，實現共建共治共享。
05結 語
海綿城市適用于任何氣候和土壤條件，但一定要加強頂層謀劃、因地制宜、突出重點。海綿城市應成為城市更新和未來城市建設的核心“標配”。我們必須堅定信心，全社會協同，準確把握海綿城市的內涵，充分認識海綿城市助力生態文明建設的邏輯和戰略意義，確保系統化全域推進海綿城市建設高質量發展，推動城市可持續發展。
來源：給水排水